条例实施五年,信息公开成为常识
《政府信息公开条例》实施五周年,本报记者对话当年制定者之一周汉华
2013年5月2日
2008年5月1日,《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施。至2013年5月1日,该条例实施已有5周年。 5年来,以往公众难以知晓的政府信息,如“三公”经费等财政预决算报告、国民经济和社会发展统计信息、政府集中采购项目的目录、标准及实施情况等,政府或主动或经公民申请向社会公开了。信息公开已从当年的深流静水,化为今日越来越大的浪潮。 潇湘晨报记者特此与《条例》的制定者之一,中国社科院法学所研究员、博导周汉华对话。周汉华讲述了当年《条例》的制定情形,并对当下《条例》的执行利弊做了思考。 本报记者袁名清北京报道 从开始制定《条例》到正式颁布、实施,这一过程至少有6年之久。 起草《条例》,作为当时国家信息化专家咨询委员会中的惟一法律专家,现任中国社科院法学所研究员的周汉华,参与了整个信息化立法计划的制定和相关的文件咨询、起草工作。 立法过程,历经千辛。周汉华说从《条例》草案送交国务院法制办,两年的时间里,草案未得到任何反馈。最后在中纪委的强力推动下,2006年,草案方才柳暗花明。 周汉华说,《条例》经5年的实践,政府信息公开已经脱敏。但更多的问题依然存在:《条例》规定的制度以及其他外部制度均没有落实好与建立好,政府对于信息公开的态度依然是犹抱琵琶半遮面。 草案送交国务院法制办后两年没反馈 中纪委强力推动,2006年,信息公开立法开始加速 潇湘晨报:2002年已经开始在着手《政府信息公开条例》的制定。当时为什么要制定这个条例? 周汉华:主要是国家的信息化需要。当时,国务院成立了国家信息化领导小组,设立了国务院信息办公室,成立了国家信息化专家咨询委员会。整个信息化立法计划及其具体推进都是在信息化框架下进行的。实现信息化的前提之一是信息资源的有效利用,而80%的信息资源都掌握在政府手中,如果不公开,信息化就是一句空话。 潇湘晨报:10年前的《条例》制定,您具体参与了哪些过程?周汉华:我们在接受任务之前,对此方面的已经研究了好几年,课题组成员来自具有各种专业背景的专家,包括理论和实务部门的同志,有20多人。 由于课题组成员多元的专业背景,我们对国内外在信息公开的情况掌握得比较全面,条例制定,心里还是有底。 当时我负责《条例》的框架设计和起草工作,我认为,框架总的设计原则是体现制度的法律属性,保证公众的知情权,既要考虑中国国情,也要借鉴各国的有益经验。 课题组起草的稿子,国务院信息办基本没有什么大的修改,经当时兼任国务院信息办主任的曾培炎同志同意,2002年9、10月份就此以征求意见稿的方式发给地方和部门征求意见。 国务院信息办将草案送交国务院法制办以后,期间有两年草案没有得到相关反馈。后来在中纪委的推动下,2006年,国务院法制办对信息公开立法开始变得非常积极。虽然法制办对稿子进行了比较大的修改,但我们设计的基本框架和许多具体制度还是得以保留了下来。 潇湘晨报:中纪委为什么要如此积极推动这个条例颁布呢? 周汉华:当时反腐任务越来越重,推动政府信息公开有利于在源头上遏制住贪腐之风,从制度上遏制腐败现象。全国政务公开领导小组办公室也一直设在中纪委,整个政务公开都由中纪委负责,因此,中纪委对于条例的制定一直非常重视。记得时任中央纪委秘书长的干以胜曾经在记者招待会上好几次提到应推动《条例》的制定。 政府信息公开已经成为常识但官员对信息公开仍有抵触,这是目前最大问题 潇湘晨报:制定过程中,政府部门内部及一些专家争议比较大,主要有哪些争议? 周汉华:政府部门的同志大部分认为《条例》制定不可行,过于超前,不符合中国实际。但是,国务院信息办的几位负责同志,比如当时负责信息办工作的刘鹤主任,负责政策规划组的杨学山与秦海等,都非常支持加快信息化立法,支持制定信息公开条例。国家信息化专家咨询委员会的其他专家,尤其是吴敬琏老师、周宏仁老师等,当时都非常支持这个动议,他们起了很大的作用。没有他们的支持,不可能把制定信息公开条例的建议列入中央2002年12号文件中。现在看起来,成功推动信息公开条例的制定,是国务院信息办的一个重大贡献。 潇湘晨报:对比《条例》草案与现有《条例》发现,草案中确立“政府信息以公开为原则,以不公开为例外”的原则不见了。 周汉华:现有规定中尽管没有这一条,文本也没有这么表述,没有体现在条例里,是有些遗憾,主要是某些部门的某些考虑造成的。 但5年来,时任总理的温家宝在很多场合反复强调了这一原则,国务院也在其首份信息公开年度报告中的第一句话重申了这一原则,还是间接地肯定了这个原则。 潇湘晨报:《条例》实施3周年时,您认为《条例》的整体实施状况不尽如人意。而就在前不久,在齐鲁大讲坛演讲时,您说《条例》的执行成效是比较显著的。 周汉华:总的来说,《条例》实施的成绩还是很大的,变化润物细无声,这是最大的成绩。《条例》制定前,谈信息公开是非常敏感的事情,媒体都不敢谈。今天,信息公开已经成为常识,从三公经费等财政预算公开到食品安全信息公开、人事公开,已经没有人认为公开是一个问题,这本身就是进步。 《条例》实施还有不少问题,不论是政府主动公开还是公民依法申请公开,距老百姓的要求和《条例》的规定都还有不小的距离。尤其是有些官员的观念仍然没有转变,对信息公开有抵触,这恐怕是目前最大的问题。 官员财产公示的内容若纳入,《条例》出台难度会更大 起草《条例》时,国内环境很复杂。希望官员财产公示能单独立法 潇湘晨报:今年4月26日上海社科院发布的《上海法治发展报告》显示,反对财产公布的官员仅占5.7%。这确实是个进步。尽管如此,但政府在1990年代就明文规定处级官员财产申报,但一直进展不大。 周汉华:官员财产公开制度的缺失一直存在,同时也存在公民信息保护的缺失问题,这让信息管理陷入混乱状态,官员没有被监督,公民没有被保护,要解决这种状况,就必须在法律上想办法,我们只能寄希望于未来。另外,对于高层官员公示财产,应该要有一种行政上的推动。 潇湘晨报:当年起草《政府信息公开条例》时,为什么没有把官员财产公开的内容写进去? 周汉华:2002年起草这个条例时,国内环境很复杂。我们在考察了国外的许多同类立法后,发现很多国家都没有把官员财产公示纳入政府信息公开中,而是分开立法;当时起草整个信息公开条例都很困难,如果不是中纪委的强力推动,这个条例出台都难;如果再将官员财产公示的内容纳入《条例》,出台难度会更大。而且制定《条例》的立法目的之一是为了推动信息化进程,实现政府信息资源的有效流动,当时确实没有考虑那么多立法目的。现在公众的要求高了,立法也应该考虑更多的目的。 潇湘晨报:官员财产公示以后是否会有单独立法可能? 周汉华:我希望如此。其实各国的信息公开法律与官员财产公开法律通常都不在一部法律中加以规定,因为性质和法律规范的重点等等都不同,放在一起,在立法的技术上有很大的难度。 《政府信息公开条例》将升级为法律 官员是否推进信息公开是关键 潇湘晨报:一些官员被问责没有执行《政府信息公开条例》时,他们就推出《保密法》和《档案法》为挡箭牌。 周汉华:这确实是一个突出的问题,不少官员往往用这两部法律为借口,来逃避信息公开的责任。但从根本上说,信息公开与上述两部法律是不矛盾的,尤其是《保密法》经过修改以后,也体现了公开是原则,保密是例外的精神。据我所知,《档案法》也在修改过程之中。当然,在具体操作中,如果政府不想公开,总是能够找到理由的,包括用这两部法律作为借口。所以,现在的主要问题其实不是这两部法律的问题,而是官员是否想推进信息公开。 潇湘晨报:《条例》属于行政法规,而《保密法》和《档案法》确实属于法律,法律的效力大于法规的效力,当时为什么没有一步到位制定《信息公开法》? 周汉华:《条例》最初也叫《信息公开法》,但这个问题很复杂,需要探索,有一个渐进的过程,一开始就制定法律,困难会更大。而且其他国家也有先例,先制定行政法规,这也符合我们国家行政法的制度构成,以后立法会再慢慢扩大范围,把更多主体纳入信息公开范围,逐步将《条例》上升为法律。 潇湘晨报:修改后的《保密法》,绝密等级资料三十年才可解密,甚至还可延期,如何杜绝此规定不被滥用? 周汉华:修改后的《保密法》,也是“以公开为原则,以不公开为例外”;它改变了过去一旦定为绝密就是终身制的规定,要防止延期被滥用,首先取决于执法者法律意识,不能将例外情况变成常态,如果公众认为该秘密到期应该解密,或公开更有价值,就必须公开。未来法治环境更好了以后,如果保密单位滥用延期,应该还可提起行政复议,或行政诉讼。 潇湘晨报:政府信息公开的边界在哪里? 周汉华:我认为政府信息公开的边界应该是外延不断扩大的,就像三公经费预算公开,以前是想都不敢想的,现在在一步步往前推进,就像现在定为绝密的档案,三十年以后就成为公开信息了,因为社会发展必须利用这些信息资源。公众有知情权。 界定国家秘密的部门由国家决定,我们的责任只是极大地公开那些可以公开的信息,最终使政府成为一个高效公正透明的政府。 应落实与建设《条例》所要求的制度如社会评价 制度、责任追究制度,这样的制度几乎有20项 潇湘晨报:5年来,公民申请信息公开有时候不顺利,这是否说明政府的一些部门公开的信息只是政府愿意让公民看到的信息? 周汉华:一些政府部门对于信息公开还是消极的、被动的,还是处于“不公开是正常的,公开就是恩赐”的思维定式,这是一种官场陋习。 解决这个问题,一方面还是要依靠新政。但我觉得根本上还是取决于改革的进程,取决于市场经济的发展和社会的力量。当市场的力量真正强大了以后,官员就会变为公仆。虽然自从微博出现以后,很多官员也开始有改变,但改变的希望仍然在于改革。 潇湘晨报:您曾说,中央政府颁布《政府信息公开条例》,但一些地方的执行仍是“犹抱琵琶半遮面”,要建立健全哪些配套机制才可以打破这个现状? 周汉华:从目前的情况来看,需要从三个层面设计配套制度。 一是《条例》本身的实施细则需要明确,目前只有最高人民法院制定了一个司法解释,还是非常不够。《条例》的很多规定如何理解,如何执行,需要有权威的声音。 二是《条例》所要求的制度需要落实,如社会评价制度、责任追究制度等,我曾经统计过,这样的制度几乎有20项,目前来看情况不太理想,很多制度都没有到位。 三是《条例》所需要的外部制度建设跟上,如公车制度改革、预算制度改革等,不然就没法回答“公开之后”这样的问题。现在来看,往往是很多东西公开了之后无法解决它们,不能让信息公开总是“孤军深入”。 [大事记] 2003年1月1日,《广州市政府信息公开规定》正式实施,这是我国第一部有关信息公开的地方规章。当时我国部分地区已经出现了非典疫情。 2008年5月1日,《政府信息公开条例》施行。12天后,汶川地震发生。地震发生25分钟后,政府向社会发布灾情信息。一个月后,民政部要求有关部门将所有的救灾资金和物资及其使用情况予以全面公开。 2009年11月,多地地方政府首次公开政府财政预算。 2010年9月,《保守国家秘密法》修改,规定法律、行政法规规定公开的事项,应当依法公开。同年,最高人民法院发布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。 2011年8月,中央部门“三公经费”第一次“晒”在公众视野中。 2012年,各级部门政务微博纷纷上线,已达17万个。 [相关链接] 拒绝公民申请信息公开的借口有哪些? 5年来,公民向政府申请信息公开,对于涉及政策失败、管理不善、行政浪费等问题的信息,部分政府官员想方设法逃避信息公开的义务,拒绝理由也很不一样。综合拒绝信息公开的各种理由,可以将政府及其官员的应对“策略”概括为如下几种主要类型: 一、否定合法性 案例:2010年《南方周末》依据《条例》及《环境信息公开办法(试行)》,向我国内地所有31个直辖市和省会城市、自治区首府的环保局发出公开2010年以来该局行政辖区内受到环境行政处罚的企业名单及处罚事由的申请。各地的反应和态度很不一样,拒绝公开的理由也是五花八门。比如上海市财政局对于申请政府预算信息公开的答复就是,部门预算属于“国家秘密”,所以不能公开。 二、阳奉阴违 案例:2008年河南市民王清要求南阳市公开包括“三公”消费和领导接待群众人数等信息在内的7项内容。南阳市国家税务局对于王清的申请的答复是,“对您申请书第一项的申请要求,我局已通过南阳市国家税务局12366网站予以公开,请自行查阅。”但网站中根本没有所申请的信息内容,有些网站甚至连页面都打不开。 三、视而不见 案例:政府部门对于公民提出的若干项申请,进行选择性的回复,即回答那些可以回答,能够公开,又不至于造成什么不良影响的问题,比如政策法规和制度规章等,而对于一些如三公消费、行政收费、小金库、人事任命、政府采购之类的所谓“敏感”信息,或者是含糊其辞,或者是一言带过。 四、“挤牙膏” 案例:对于公民的申请文件,以申请信息文件名不全为由,要求公民补正申请等。如果公民坚持到底,政府官员也会等到规定的工作日快结束前才去给出回应。公民想要获得这些信息,就必须付出不菲的代价,最后提起行政复议或行政诉讼,公民付出的成本也很高。(摘自韩志明的论文《行动者的策略及其影响要素———基于公民申请政府信息公开事件的分析》)